Obiecțiuni privind prevederile din proiectul de lege Codul Construcțiilor și Amenajării Teritoriului privind Certificarea arhitecților și inginerilor, în forma trimisă spre avizare interministerială în scopul adoptării de către Guvernul României, noiembrie 2022
Certificarea arhitecților și inginerilor este doar una dintre propunerile din proiectul de Cod al Construcțiilor și Amenajării Teritoriului. Atât certificarea arhitecților, cât și un astfel de cod sunt deziderate mai vechi ale unor funcționari din Ministerul Dezvoltării Regionale și Lucrărilor Publice. Puteți citi mai multe despre certificare, aici, iar despre CATUC, aici.
Acest text a fost remis Ministerului justiției, spre analiză, în cadrul procesului de avizare interministerială a proiectului de lege. Rolul Ministerului Justiției este acela de a urmări constituționalitatea, legalitate, precum și calitatea procesului legislativ, atât în cazul propriilor proiecte de lege, cât și în cazul proiectelor de legi și alte acte normative, propuse de alte instituții ale statului.
Restrângerea unor drepturi câștigate, în contradicție cu Art. 53 – Restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți – Constituția României
Art.379 împarte construcțiile în patru categorii, numite clase de consecințe (CC1, CC2, CC3, CC4), corelate cu clasele și categoriile de importanță[1] existente în legislația în vigoare.
Art.390, alin (2)[2], prevede că specialiștii în construcții, arhitecți și proiectanți, se vor certifica (atesta) pentru a proiecta construcțiile din clasele de consecințe CC3 și CC4.
Profesia de arhitect este o profesie reglementată[3]. În conformitate cu Legea 184/2001, proiectele de arhitectură pot fi întocmite numai de către arhitecți, absolvenți ai facultăților de arhitectură, care au obținut un Dreptul de Semnătură (DS) în urma promovării unui stagiu minim de doi ani și a promovării unui interviu pentru acordarea DS.
Dreptul de semnătură al arhitecților se aplică, în prezent, pentru toate clasele și categoriile de importanță ale construcțiilor. Dreptul de semnătură în arhitectură este limitat doar pentru conductorii arhitecți (absolvenți ai unor forme de învățământ de trei ani) și pentru urbaniști (absolvenți ai facultăților de urbanism, cu o durată a studiilor de 5 ani). Dreptul de semnătură al acestora este limitat pentru construcții din clasele de importanță C și D și la anumite dimensiuni.
Proiectarea structurilor de rezistență și a instalațiilor construcțiilor este rezervată, în conformitate cu Legea 10/1995 privind calitatea în construcții, exclusiv inginerilor de specialitate, pentru toate clasele și categoriile de importanță. Și în cazul acestora, eventualele limitări privind abilitățile de a proiecta diverse construcții sunt limitate tot în funcție de tipul calificării. De exemplu, absolvenții de inginerie economică pot proiecta structuri de rezistență doar pentru un anumit tip ce construcții corespunzătoare claselor de importanță C și D (cea mai mică importanță), conform mențiunilor de pe diplomele de absolvire. În aceeași situație se află și subinginerii.
Dacă în aliniatul (1) al aceluiași articol, referirile privind verificatorii de proiecte, experții tehnici, auditorii energetici, arhitecți și/sau ingineri, constituie, în fapt, o extindere a competențelor (verificarea, expertizarea, sau auditarea energetică), aliniatul (2) constituie o restrângere a dreptului de a profesa, prin limitarea la drepturile unor categorii inferioare mai puțin calificate, cum sunt conductorii arhitecți, subinginerii, ori absolvenții unor facultăți cu specializare conexă, cum ar fi urbaniștii sau inginerii cu specializări diverse (inginerie economică, dezvoltare urbană șamd).
Restrângerea unor drepturi, conform Constituției, este interzisă:
Art. 53 – Restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți
(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății.
Singura justificare pentru această restrângere, aceea a apărării sănătății, nu are nici o bază reală. Statul are la dispoziție alte măsuri pentru asigurarea sănătății populației, cum ar fi avizarea unor tipuri de proiecte, normative de proiectare și legi specifice. Restrângerea drepturilor unor întregi categorii profesionale este disproporționată și discriminatorie, după cum vom argumenta mai jos, încălcând nu doar Constituția României, ci și prevederi ale unor directive Europene.
Aplicarea retroactivă a certificării arhitecților și inginerilor, în contradicție cu Art.15, alin (2) „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.” – Constituția României
Experiența introducerii dreptului de semnătură prin Legea Nr.184/2001 după satisfacerea unui stagiu profesional de doi ani, ne arată că aceasta nu s-a aplicat retroactiv. Astfel, arhitecții absolvenți până la data limită de înscriere în Ordinul Arhitecților nu au mai efectuat stagiul profesional. Ordinul le-a certificat dreptul de semnătură (existent). Absolvenților facultăților de arhitectură, în prezent, după satisfacerea stagiului profesional și trecerea interviului, li se acordă dreptul de semnătură.
Din aceste considerente, certificarea specialiștilor arhitecți și ingineri nu li se pot impune condiții suplimentare pentru a profesa neîngrădit, acest fapt echivalând cu restrângerea unor drepturi.
Certifcarea, în înțelesul textului de lege propus (cu verificarea cunoștințelor, experienței șamd), nu ar putea fi aplicată decât absolvenților viitori ai facultăților de profil.
Efectul discriminatoriu al certificării arhitecților în raport cu DIRECTIVA 2005/36/CE
În virtutea faptului că profesia de arhitect este reglementată, exercitarea profesiei trebuie să permită drepturile și libertățile constituite de DIRECTIVA 2005/36/CE privind recunoașterea calificărilor profesionale.
Astfel, prin intermediul Directivei, arhitecților care au dreptul de a profesa în țările lor de origine (UE și SEE), pot profesa neîngrădiți pe teritoriul României.
Introducerea unor certificări suplimentare, care ar restrânge dreptul la libera practică pentru proiectarea unor categorii de clădiri, ar discrimina arhitecții români, membri ai OAR, înregistrați în Tabloul Național al Arhitecților ca Arhitecți cu Drept de Semnătură.
În cazul în care certificarea s-ar aplica și arhitecților din celelalte țări UE și SEE, România ar putea face față unor proceduri de infringement pentru restrângerea libertății de circulație a persoanelor și serviciilor, prin limitarea recunoașterii profesionale, fapt care ar duce la discriminarea lor prin limitarea unilaterală a accesului acestuia pe piața locală. Astfel, arhitecții din celelalte țări UE și SEE ar fi discriminați, neputând fi, realist, certificați.
În cazul în care certificarea s-ar aplica doar arhitecților români, aceștia ar fi discriminați față de colegii arhitecți din țările UE și SEE, prin aplicarea unor criterii suplimentare.
Aplicarea neproporțională a certificării arhitecților și inginerilor
Principiul proporționalității este definit în DIRECTIVA (UE) 2018/958 privind efectuarea unui test de proporționalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii. Astfel, măsurile propuse trebuie să:
- se aplice în mod nediscriminatoriu;
- să fie justificate de obiective de interes public;
- să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului pe care îl urmăresc;
- și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
În cazul în care măsura certificării arhitecților și inginerilor nu s-ar aplica retroactiv (vezi cap precedent), aplicându-se doar specialiștilor care se vor califica ulterior adoptării acestei legi, aplicarea ei nu ar fi nici adecvată, nici necesară și ar împovăra persoanele vizate excesiv în raport cu obiectivul avut.
Or, în conformitate cu nota de fundamentare și cu mențiunile privind sistemul de control al calității, pentru protejarea consumatorilor finali, măsura nu ar avea nici un fel de efect imediat.
Certificarea arhitecților și inginerilor este anticoncurențială
Certificarea arhitecților și inginerilor ar limita liberul acces al unor categorii profesionale, prin împărțirea pieței în construcții din clasele de consecințe CC1 și CC2, respectiv CC3 și CC4.
În conformitate cu prevederile Legii Concurenței, Art.2, Alin. (1), lit. (b), „Dispozițiile prezentei legi se aplică actelor și faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurența, săvârșite de [….] autoritățile și instituțiile administrației publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major.”
Piața liberă este un principiu constituțional, fiind consfințit în Art. 135 – Economia, din Constituție. Astfel, „Economia României este economie de piață, bazată pe libera inițiativă și concurență.”
Restrângerea dreptului de a proiecta anumite categorii de clădiri pentru arhitecți și inginerii constructori, va duce la scăderea numărului de proiectanți și firme de proiectare din țară, la creșterea prețului și la limitarea accesului cetățenilor la aceste servicii vitale pentru investițiile noi.
Trebuie reiterată lipsa de proporționalitate a acestei măsuri prin faptul că asigurarea calității oricărui produs sau serviciu decurge dintr-un mediu concurențial, sau din stabilirea unor standarde de calitate pentru produsul sau serviciul final.
Astfel, pentru asigurarea calității, există în prezent o largă bază normativă pentru proiectarea, construcția și exploatarea clădirilor, părți ale unor clădiri, instalații aferente șamd. În plus, sistemul calității deja instituit prin Legea 10/1995 privind calitatea în construcții face, teoretic, ca nici o clădire să nu fie sub standardele de calitate.
Faptul că, în pofida acestui cadru legal, unele construcții nu asigură standardele minime de calitate deși, prin lege, sunt angrenați doar specialiști (arhitecți și ingineri) se datorează controlului defectuos al autoritățile. De mai mulți ani, Inspectoratul de Stat în Construcții nu mai participă, sau participă doar foarte rar la fazele determinante pentru controlul calității. Deși ISC și Ministerul de resort atestează o serie de specialiști cu rol în controlul calității, cum ar fi verificatori de proiecte, experți tehnici, auditori energetici, responsabili tehnici cu execuția șamd, nesusținerea unui control coerent asupra activității acestora este principalul motiv pentru carențele calitative.
Restrângerea numărului specialiștilor abilitați legal să proiecteze anumite tipuri de construcții nu poate avea rezultatul contat, ci doar o denaturare gravă a concurenței. Trebuie subliniat că deja accesul la anumite profesii și la libera practică este limitat de nivelul de formare profesională.
Scopul urmărit de lege, de a asigura calitatea construcțiilor este, de fapt, pierdut chiar prin această măsură. Cele mai multe construcții, așa zisele construcții din clasele de consecințe CC1 și CC2, care afectează, prin numărul lor, calitatea vieții unui număr mult mai mare de persoane, sunt, de fapt, lăsate de izbeliște.
Legislația europeană permite statelor membre să limiteze accesul pe piață, justificat, doar pentru anumite categorii de persoane, prin limitarea libertății de a constitui societăți comerciale fără a avea o anumită calificare profesională, sau fără ca majoritatea voturilor să fie rezervate profesioniștilor din domeniu.
Deși această măsură este, la rândul său, discutabilă, deoarece decizia profesională este, uneori, subsumată celei economice, s-ar putea, de exemplu, propune ca firmele de proiectare și construcții să fie înființate și deținute doar de arhitecți și/sau ingineri, ceea ce ar elimina, într-adevăr, o serie de firme, deținute de neprofesioniști, din piață.
Certificarea firmelor de construcții este anticoncurențială
În art. 391 din proiectul de lege se propune „Certificarea operatorilor economici care realizează lucrări de execuție în domeniul construcțiilor”. Astfel, conform aliniatului (1), „certificarea calificării tehnico-profesionale a operatorilor economici care execută lucrări în domeniul construcțiilor urmărește verificarea și recunoașterea capabilității și capacității operatorilor economici de a executa una sau mai multe activități specifice domeniului execuției lucrărilor de construcții.”
Din această formulare se înțelege că se vor urmări o serie de parametri, cum ar fi:
- asigurarea cu personal calificat
- asigurarea cu utilaje și alte dotări
- experiența relevantă
- statusul financiar
Trebuie menționat că în piața liberă, niciunul dintre aceste criterii nu sunt determinanți pentru capacitatea unei firme de a executa o construcție în condiții ideale de timp, economice sau calitative. De fapt, unele dintre cele mai de succes firme nu au nici personal numeros, nici dotări și utilaje, nici nu au pornit cu o experiență relevantă, nici cu un capital relevant.
Construcția clădirilor este o știință susținută de artă logistică. Personalul calificat sau necalificat, precum și sculele și utilajele pot fi subcontractate sau închiriate de la alte firme. Experiența relevantă poate fi obținută prin angajarea unor specialiști care au acea experiență, iar bonitatea poate fi asigurată din credite și din sumele care urmează a fi încasate în urma prestării serviciilor contractate.
În fapt, firmele care au și personal și utilaje au costuri mai mari decât cele care nu au nici personal, nici utilaje. Adesea au și o situație financiară precară datorită acestor costuri constante și a lipsei de flexibilitate.
Putem înțelege din textul proiectului de lege că scopul este, conform ultimului aliniat (17) al articolului 391 este acela de a obține o predictibilitate în achizițiile publice:
„În cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică în domeniul executării lucrărilor de construcții, autoritățile sau entitățile contractante au obligația de a solicita prezentarea certificatului prevăzut la alin. (16) ca dovadă a îndeplinirii cerințelor referitoare la capacitatea tehnică și profesională, în conformitate cu legislația aplicabilă, începând cu data de 1 iunie 2024.”
Certificarea operatorilor economici din construcție este discriminatorie
În conformitate cu DIRECTIVA 2014/24/UE privind achizițiile publice, acestea „trebuie să respecte principiile Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), mai exact libera circulație a mărfurilor, libertatea de stabilire și libertatea de a furniza servicii, precum și principiile care derivă din acestea, cum ar fi egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența.”
Deși Directiva recunoaște dreptul statelor ca, pentru achiziții care depășesc anumite valori să impună condiții suplimentare, pentru „a crește eficiența cheltuielilor publice, a facilita participarea întreprinderilor mici și mijlocii (IMM-uri) la achizițiile publice și a permite achizitorilor să utilizeze mai eficient achizițiile publice în sprijinul unor obiective societale comune” trebuie stabilit un cadru legislativ european. (Din preambulul Directivei).
În acest scop, Directiva consființește faptul că, în cadrul achizițiilor publice, ofertanții trebuie să facă dovada calificării:
„După caz, autoritățile contractante pot clarifica în documentele achiziției în ce mod grupurile de operatori economici trebuie să îndeplinească cerințele legate de situația economică și financiară sau de capacitățile tehnice și profesionale menționate la articolul 58, cu condiția ca aceasta să se justifice din motive obiective și să se respecte principiul proporționalității. Statele membre pot stabili termeni standard pentru modul în care grupurile de operatori economici urmează să îndeplinească cerințele respective.
Orice condiție pentru executarea unui contract de către astfel de grupuri de operatori economici, diferite de cele impuse participanților individuali, sunt, de asemenea, justificate de motive obiective și respectă principiul proporționalității.” – Art. 19, alin 2
Art. 391 din proiectul CATUC este discriminatoriu, deoarece presupune certificarea firmelor anterior lansării achizițiilor publice. Deoarece se presupune că doar firmele înmatriculate în România vor avea o astfel de certificare, accesul firmelor străine va fi, astfel împiedicat.
Dacă însă, în conformitate cu Directiva, firmele străine pot licita fără a avea certificatul emis de Statul Român, firmele românești vor fi discriminate, deoarece acestea trebuie să obțină un document în plus.
Cum certificatele sunt emise pentru anumite perioade, modificarea lor, pozitivă sau negativă, presupune reluarea procesului de certificare. Se poate presupune că aceasta nu se realizează doar în baza unor declarații pe proprie răspundere, ci se vor furniza documente justificative.
Dar Directiva impune simplificarea procesului de achiziție pentru firme. Este eliminată necesitatea furnizării de documente justificative, printr-o declarație pe propria răspundere, urmând ca firma sau grupul câștigător să le furnizeze după câștigarea procesului de achiziție publică.
Certificarea firmelor de construcții presupune crearea unui cadru discriminatoriu ori pentru firmele autohtone, ori pentru cele din UE și SEE.
În cazul achizițiilor publice, sistemul de certificare va limita numărul ofertanților, având ca rezultat achiziții mai scumpe pentru contribuabilii români.
Certificarea firmelor este neproporțională și anticoncurențială
În sectorul privat, certificarea firmelor, prin limitarea numărului acestora, va duce la o creștere a prețurilor construcțiilor. Aceasta presupune că se vor construi locuințe, birouri, construcții publice, comerciale și industriale mai puține și mai scumpe.
Firmele mai flexibile, mai bine adaptate unui mediu concurențial, vor avea dificultăți în a obține certificări datorită lipsei personalului, utilajelor și dotărilor șamd.
În cazul în care certificarea firmelor, prin hotărâri ulterioare va limita accesul la contractele pentru diverse clase de construcții în funcție de tipurile de certificate care vor fi obținute, impactul asupra pieței libere ar putea fi caracterizat ca fiind grosolan, ducând la apariția unor oligopoluri.
Efectul asupra locuințelor și calității vieții
Creșterea prețurilor locuințelor va limita numărul familiilor care vor avea acces la achiziția de locuințe. Tot mai mulți cetățeni vor achiziționa fie locuințe mai mici și mai ieftine, fie vor fi forțați să închirieze. Efectul va fi și creșterea chiriilor, cel puțin în orașele mari, dar nu numai.
Deși obiectivul propus este acela de a asigura calitatea fondului construit, efectul va fi unul advers. Tot mai mulți români vor locui în spații mici, scumpe și supraaglomerate. Deja România este una dintre țările cu cele mai proaste condiții de locuire în termeni de spațiu/locuitor.
Chiriile mai mari vor pauperiza și mai mult atât clasa de mijloc, cât și păturile mai sărace ale populației.
Concluzii privind măsura certificării arhitecților, inginerilor și a operatorilor economici din construcții
Proiectul CATUC își propune să crească disciplina în sectorul construcțiilor și al proiectării și să asigure un standard minim de calitate în construcții.
Într-adevăr, sectorul proiectării și al construcțiilor este unul asimetric. Profesioniștii au monopolul unei cantități extrem de mari de informații, în timp ce beneficiarii finali sunt expuși unor riscuri datorate lipsei de cunoștințe tehnice. Consolidarea unui sistem de control al calității este un obiectiv nobil și vital pentru societate.
Măsurile propuse, cel puțin în privința certificării arhitecților, inginerilor și firmelor de construcții este lipsită de proporționalitate. Efectele asupra unor categorii profesionale și a agenților economici din sector nu au fost evaluate, după cum nici nu se va asigura efectul dorit.
Nivelul de calitate al produselor și serviciilor este asigurat de concurență, de impunerea unor standarde de calitate și de eficiența sistemului de control al calității. Certificarea va afecta deopotrivă persoanele fizice sau juridice care respectă bunele practici, după cum nu le va elimina pe toate cele care nu le respectă.
Certificarea poate fi și un nou germene de corupție favorizată de birocrația inerentă. De asemenea, atât arhitecții, inginerii, cât și firmele de construcții vor irosi resurse pentru parcurgerea unui nou prag birocratic, în loc să le aloce unor măsuri care pot crește nivelul de calitate.
Limitarea concurenței libere va afecta un sector care este responsabil pentru un procent între 5 și 10% din produsul intern brut. Investițiile din orice sector sunt, aproape întotdeauna, dependente de construirea unor obiective noi, consolidarea, modernizarea, sau restaurarea unui fond construit existent. Efectul direct al limitării concurenței va fi creșterea prețurilor în construcții.
Deoarece lipsa resurselor materiale este principalul dezavantaj economic atât al populației, al agenților economici, dar și al autorităților publice locale și centrale, creșterea prețurilor în construcții va limita investițiile pe care întreaga societate le va putea face în viitor, scăzând competitivitatea României.
Certificarea arhitecților și inginerilor, precum și a firmelor de construcții va discrimina fie arhitecții, inginerii și firmele de profil din alte țări UE și SEE, fie pe acestea în competiția locală. În primul caz, România riscă declanșarea unei proceduri de infringement. În al doilea caz, se va refuza liberul acces în piață exact pentru agenții economici și profesioniștii români.
Măsura certificării propusă prin articolele 390 și 391 din proiectul CATUC aduc serioase atingeri prevederilor Constituției României prin:
- restrângerea unor drepturi – Art.53
- aplicarea retroactivă a legii – Art.15
- afectarea economiei de piață – Art.135
Cel puțin aceste prevederi, despre certificarea arhitecților și inginerilor ar trebui îndepărtate din proiectul de lege. Dar cum acestea sunt atât de grave, iar proiectul CATUC a fost transmis în procesul legislativ după consultări realizate în grabă, textul rezultat neincluzând multe dintre observațiile de fond ale mai multor profesioniști și organizații profesionale, probabil că și restul Codului ar trebui revizuit.
[1] Clasele și categoriile de importanță sunt stabilite prin conform Regulamentului privind stabilirea categoriei de importanță a construcțiilor, aprobat prin HGR nr. 766 din 21 noiembrie 1997.
[2] Art. 390 Alin. (2) „Ministerul responsabil în domeniul amenajării teritoriului, urbanismul și construcțiilor organizează certificarea inginerilor și arhitecților pentru proiectarea pentru clase de consecințe 3 și 4, cu sprijinul universităților de arhitectură și construcții și a asociațiilor profesionale de profil„
[3] Legea 184/2001 este armonizată cu Directiva 2005/36/CE privind profesiile reglementate.